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湖南省自然資源廳解讀《湖南省自然資源統一確權登記總體工作方案》

作者:新寧縣時間:2020年04月02日【字體設置:

  一、政策背景

  2013年11月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出,對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間實行統一確權登記,形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。

  2015年4月,黨中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》,提出對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記,明確國土空間的自然資源資產所有者、監管者及其責任。

  2015年9月,黨中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》,明確我國將以不動產登記為基礎,建立自然資源統一確權登記制度,推進確權法治化。

  2016年12月,國務院印發《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》,提出到2020年,基本建立產權明晰、權能豐富、規則完善、監管有效、權益落實的全民所有自然資源資產有償使用制度,要切實加強與自然資源統一確權登記制度等相關改革的銜接協調。

  2016年12月,原國土資源部會同中央編辦、財政部、環境保護部、水利部、農業部、林業局等部門,聯合下發了《關于印發<自然資源統一確權登記辦法(試行)>的通知》(國土資發〔2016〕192號),在全國12個省份開展自然資源統一確權登記試點,我省也是試點省份之一。

  2019年4月,黨中央、國務院印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》,要求加快自然資源統一確權登記,在總結自然資源統一確權登記試點經驗,完善確權登記辦法和規則的基礎上,推動確權登記法治化,重點推進國家公園等各類自然保護地、重點國有林區、濕地、大江大河重要生態空間確權登記工作,將全民所有自然資源資產所有權代表行使主體登記為國務院自然資源主管部門,逐步實現自然資源確權登記全覆蓋,清晰界定全部國土空間各類自然資源資產的產權主體,劃清各類自然資源資產所有權、使用權的邊界。建立健全登記信息管理基礎平臺,提升公共服務能力和水平。

  2019年7月,《自然資源部 財政部 生態環境部 水利部 國家林業和草原局關于印發<自然資源統一確權登記暫行辦法>的通知》(自然資發〔2019〕116號)(以下簡稱《暫行辦法》)印發,該文件的附件《自然資源統一確權登記工作方案》(以下簡稱《工作方案》)就全面鋪開、分階段推進全國自然資源統一確權登記工作做出了具體安排。按照該文件的要求,省自然資源廳組織編制了《湖南省自然資源統一確權登記總體工作方案》(以下簡稱“湖南方案”)。

  二、工作目標

  一是明確自然資源的產權主體;二是對登記的自然資源和自然生態空間劃分四條邊界:全民所有和集體所有之間的邊界,全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界,不同集體所有者的邊界,不同類型自然資源之間的邊界。

  三、 工作任務

  《暫行辦法》和《工作方案》在總結全國試點經驗的基礎上,對全國全面開展自然資源統一確權登記工作目標、主要任務、時間安排、保障措施等作了具體規定,要求各省參照自然資源部開展確權登記的流程和方法,組織開展轄區內的確權登記工作。《湖南方案》在此框架下,對我省自然資源確權登記工作做了具體安排:

  1.登記內容。自然資源確權登記是對自然資源的所有權和全部自然生態空間進行登記,所有權分為全民所有(國家所有)和集體所有,國家所有權的行使方式分為兩種:中央政府直接行使、委托地方政府或相關部門代理行使。目前,全民所有自然資源資產中央政府行使所有權和委托地方政府代理行使所有權的資源清單(以下簡稱“資源清單”)尚未出臺,相關改革試點正在進行中。“自然資源登記單元”是自然資源確權登記的基本單位。

  2.登記主體和登記管轄。《暫行辦法》規定自然資源確權登記由自然資源主管部門(登記機構)以分級和屬地相結合的方式進行登記管轄,自然資源部負責中央政府直接行使所有權的自然資源和生態空間的確權登記,各省負責組織開展由中央委托地方政府代理行使所有權的自然資源和生態空間的確權登記工作。

  《湖南方案》明確省、市縣自然資源主管部門是自然資源確權登記的登記機構,負責辦理中央委托地方政府代理行使所有權的自然資源和生態空間的確權登記工作,由于 “資源清單”尚未出臺,因此,《工作方案》和《湖南方案》均無法對國家、省、市縣分別承擔確權登記的具體管轄對象進行明確,只能以原則性語言加以描述,工作任務也可根據將來正式發布的資源清單進行調整。

  3.工作任務。在《暫行辦法》和《工作方案》的框架下,《湖南方案》將我省自然資源確權登記任務細化為七個內容:

  一是配合自然資源部的相關工作。自然資源部作為國家級登記機構,在湖南境內開展由中央政府直接行使所有權的自然資源和生態空間的確權登記,省、市縣各級各部門按照要求予以配合;

  二是開展自然保護區、自然公園等其他自然保護地的確權登記工作。2019年中辦、國辦印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中明確,自然保護地分為三類:國家公園、自然保護區、自然公園。其中,自然公園包括各類森林公園、地質公園、海洋公園、濕地公園等。2017年9月中辦、國辦印發的《建立國家公園體制總體方案》明確“國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使”、“條件成熟時,逐步過渡到國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使。”因此,《工作方案》中未要求省級政府對國家公園開展確權登記,《湖南方案》也未將國家公園納入我省工作。

  三是開展江河湖泊等水流自然資源確權登記。

  四是開展濕地、草原自然資源確權登記。

  五是開展探明儲量的礦產資源確權登記。由于不同種類、不同規模的礦產資源儲量是分級評審,因此,各級登記機構的登記管轄范圍也與之相對應。

  六是開展森林自然資源確權登記。林地所有權、森林林木所有權已經納入不動產登記的范疇,《暫行辦法》規定已經納入不動產登記的,不再重復登記。《工作方案》中要求對尚未頒發權屬證書的森林資源開展確權登記,我省此種情況非常少,分級登記已無現實必要性。另外,對于已經登記發證的國有森林資源,要做好林權權屬證書與自然資源確權登記的銜接,對所有權行使主體探索進行補充登記,而林權登記是按照屬地登記的原則開展的,因此,符合登記條件的森林資源全部由所在地進行確權登記,而不再采取分級登記模式。

  七是開展自然資源登記信息的管理與應用。要對登記信息及時更新,確保真實有效,并實現自然資源登記信息與相關部門的共享,服務于全省經濟社會發展。

  四、 時間安排

  1.關于工作任務。自然資源確權登記的類型分為四種:首次登記、變更登記、更正登記、注銷登記。《工作方案》規定從2019年到2023年,基本完成自然資源確權登記,2023年后通過補充完善的方式實現全覆蓋。這個時間安排實質上是實現首次登記的全覆蓋,而變更登記、更正登記、注銷登記則是日常性工作,無時間段的要求。鑒于我省方案2020年才正式印發,因此,我省自然資源確權登記的起始時間為2020年,其余時間安排與《工作方案》保持一致,并進一步明確該時間安排是針對“首次登記”。

  2.關于“全面實施階段”。由于“資源清單”尚未出臺,確權登記“分級管轄”中各級登記機構的具體工作任務就無法具體化,因此,需要在上級的統籌下,各級登記機構每年制定具體工作計劃,并采用了自然資源部要求的表述,即:“市縣級登記的自然生態空間和自然資源,市縣級登記機構可先行開展權籍調查等登簿前的相關工作,待清單正式出臺后,再由具有登記管轄權的登記機構進行登簿。”

  五、 保障措施

  1.關于組織領導。《工作方案》明確“自然資源部和省級人民政府是組織實施自然資源確權登記工作的責任主體”。自然資源確權登記涉及到各級政府代理行使國家所有權,將來還與自然資源資產收益的分配、離任審計等工作密切相關,且工作的開展涉及多個部門,需要由各級政府做為責任主體統籌、督促開展工作。

  2.關于責任分工。自然資源確權登記是一項系統性工作,縱向上各級人民政府,橫向上自然資源部門和相關部門都要參與其中,才能把工作做好。

  3.關于資金保障。《工作方案》明確:自然資源確權登記和權籍調查,根據財政事權和支出責任劃分,分別由中央財政和地方財政承擔支出責任。

  4.關于宣傳培訓。自然資源確權登記涉及到國家、集體的切身利益,需要發動全民參與,且需要打造一支專業化的登記隊伍。

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